Jurisprudentie
AA1083
Datum uitspraak1998-02-16
RechtsgebiedSociale zekerheid
Soort ProcedureEerste aanleg - meervoudig
Instantie naamRechtbank 's-Gravenhage
Zaaknummers98/5211
Statusgepubliceerd
RechtsgebiedSociale zekerheid
Soort ProcedureEerste aanleg - meervoudig
Instantie naamRechtbank 's-Gravenhage
Zaaknummers98/5211
Statusgepubliceerd
Uitspraak
Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage
Sector Bestuursrecht
Eerste kamer, meervoudig
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Reg.nr.: AWB 98/5211 ANW
Inzake [eiseres] , geboren […..] 1942, wonende te Den Haag, eiseres,
tegen het bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, gevestigd te Amstelveen, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit.
Het besluit van verweerder van 2 juni 1998, kenmerk Gv 0222913/6, zoals gewijzigd bij besluit van 30 juni 1998, registratienummer 0790 22 649.
2. Zitting.
Datum: 11 januari 1999.
Eiseres is in persoon verschenen, bijgestaan door mr A.A. Wolf, medewerker van ARAG Rechtsbijstandsverzekeringmaatschappij.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr H. van der Most, gemachtigde.
3. Feiten.
Eiseres is op 9 september 1986 weduwe geworden. Bij besluit van de toenmalige Raad van Arbeid van 27 oktober 1986 is haar met ingang van 1 september 1986 een uitkering krachtens de Algemene Weduwen- en Wezenwet (verder: AWW) toegekend, ter hoogte van 70% van het bruto Wettelijk minimumloon (verder: WML).
Met ingang van 1 juli 1996 is de AWW ingetrokken en is de Algemene nabestaandenwet (verder: Anw) in werking getreden.
Krachtens het bepaalde in artikel 67 van de Anw ontving eiseres tot 1 januari 1998 een uitkering krachtens de Anw van gelijke hoogte als de uitkering die zij voordien krachtens de AWW ontving.
Bij besluit van 12 november 1997 heeft verweerder krachtens artikel 67 van de Anw de nabestaandenuitkering van eiseres met ingang van 1 januari 1998 vastgesteld op een bedrag gelijk aan 30% van het netto-WML.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 19 december 1997 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
Van de gelegenheid over dit bezwaarschrift te worden gehoord heeft eiseres geen gebruik gemaakt.
Bij besluit van 2 juni 1998 heeft verweerder het bezwaarschrift van eiseres ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 7 juli 1998, ingekomen bij de rechtbank op 8 juli 1998, beroep ingesteld.
Bij wet van 18 juni 1998, Stb. 1998, 377, (verder: de wijzigingswet) is onder meer artikel 67 van de Anw gewijzigd. Deze wijziging is ingevolge artikel VII van deze wet in werking getreden met terugwerkende kracht per 1 juli 1996.
Bij besluit van 30 juni 1998 heeft verweerder krachtens het gewijzigde artikel 67 van de Anw de nabestaandenuitkering van eiseres per 1 januari 1998 vastgesteld op een bedrag gelijk aan 30% van het bruto-WML.
Gelet op de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb moet het beroep geacht worden mede tegen dit besluit te zijn gericht.
Verweerder heeft toepassing gegeven aan de in artikel 67 van de Anw neergelegde inkomenstoets en overeenkomstig deze bepaling en het daarop gebaseerde Inkomens- en samenloopbesluit Anw het inkomen van eiseres bestaande uit een arbeidsongeschiktheidsuitkering van het ABP in mindering gebracht op haar nabestaandenuitkering.
4. Bewijsmiddelen.
De gedingstukken en het verhandelde ter zitting.
Namens eiseres is verklaard dat hetgeen ter zitting door de gemachtigden in de zaken AWB 98/5216 en AWB 98/5356 is aangevoerd tevens als door eiseres aangevoerd moet worden beschouwd.
5. Motivering.
5.1
Eiseres heeft aangevoerd dat de Anw, meer in het bijzonder de overgangsregeling zoals die is getroffen in artikel 67 van die wet, in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (verder: EVRM), zowel op zichzelf als in verbinding met artikel 14 van het EVRM, verder met artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (verder: IVBPR), en eveneens met de Europese Code inzake Sociale Zekerheid (verder: de Code) en de Verdragen van de Internationale Arbeidsorganisatie Nr.121 en Nr.128 (verder: ILO-Verdrag 121 en ILO-Verdrag 128).
Om deze reden moet de Anw, voor zover de toepassing ervan tot gevolg heeft dat eiseres een lagere nabestaandenuitkering ontvangt dan het geval zou zijn geweest indien de AWW ongewijzigd op haar van toepassing zou zijn gebleven, naar haar opvatting ingevolge artikel 94 van de Grondwet buiten toepassing blijven.
Voor zover de relevante bepalingen van de Anw niet om deze reden buiten toepassing dienen te blijven, heeft eiseres gesteld dat deze buiten toepassing dienen te worden gelaten wegens strijd met fundamentele rechtsbeginselen, in het bijzonder het rechtszekerheids- en het gelijkheidsbeginsel.
Verweerder heeft bestreden dat het recht op een nabestaandenuitkering van eiseres onder de bescherming van het EVRM valt. Verder heeft hij gesteld dat aan de door eiseres ingeroepen sociale-zekerheidsverdragen geen rechtstreekse werking toekomt. Aan toetsing van de Anw aan de Grondwet en algemene rechtsbeginselen staat artikel 120 van de Grondwet naar zijn oordeel in de weg.
Artikel 26 van het IVBPR is naar zijn oordeel niet geschonden.
Ingevolge artikel 67, eerste lid, aanhef en onder c, van de Anw, zoals dat ingevolge de wijzigingswet geacht moet worden vanaf de inwerkingtreding van de Anw te hebben geluid, heeft tot de dag met ingang waarvan hij een nieuw recht heeft op nabestaandenuitkering op grond van deze wet, de persoon die op de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze wet recht had op een uitkering op grond van artikel 8 van de AWW overeenkomstig de bepalingen van deze wet recht op een nabestaandenuitkering, met dien verstande dat met ingang van 1 januari 1998 op de nabestaandenuitkering het overig inkomen in mindering wordt gebracht overeenkomstig het tweede lid, waarbij van de nabestaandenuitkering een bedrag gelijk aan 30% van het bruto-minimumloon buiten aanmerking blijft.
Ingevolge artikel 67, tweede lid, van de Anw, zoals dat ingevolge de wijzigingswet luidt, wordt voor de persoon, bedoeld in het eerste lid, van het inkomen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, buiten aanmerking gelaten een bedrag gelijk aan 70% van het bruto-minimumloon. Indien het inkomen geheel of mede bestaat uit inkomen uit arbeid en dat inkomen meer bedraagt dan 70% van het bruto-minimumloon, wordt naast het bedrag, bedoeld in de eerste zin, een derde gedeelte van dat meerdere buiten aanmerking gelaten.
5.2
5.2.1
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM luidt, voor zover van belang, als volgt:
" Iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht."
Artikel 14 van het EVRM luidt:
" Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status."
Artikel 94 van de Grondwet luidt:
" Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties."
Voorwaarde voor het kunnen inroepen van de bescherming van het EVRM is dat het recht op een nabestaandenuitkering is aan te merken als recht op eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol.
Eiseres heeft beargumenteerd dat dit het geval is onder verwijzing naar het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (verder: EHRM) van 16 september 1996 (Gaygusuz/Oostenrijk), AB 1997, 179.
Verweerder staat op het standpunt dat het recht op een nabestaandenuitkering zoals eiseres die ontving vanaf 1 juli 1996 krachtens de Anw niet als eigendom in de zin van het EVRM kan worden opgevat, eveneens onder verwijzing naar dit arrest.
De rechtbank overweegt dat de criteria in het arrest-Gaygusuz, over de interpretatie waarvan partijen diametraal van opvatting verschillen, betrekking hebben op de vraag of een aanspraak op een uitkering voldoende concreet bepaalbaar is om als een vermogensrecht en daarom als een eigendomsrecht in de zin van het EVRM te kunnen worden aangemerkt. Daarbij dient in aanmerking te worden genomen dat de in de authentieke tekst van het Protocol gebruikte termen (respectievelijk "possession" in de Engelse tekst en "biens" in de Franse) ruimer zijn dan het begrip "eigendom" zoals dat in het Nederlandse vermogensrecht wordt gehanteerd.
In dit geval gaat het om een nabestaandenuitkering in de vorm van een weduwenpensioen die ten tijde van het inwerkingtreden van de Anw reeds was toegekend aan eiseres. Bij de toekenning was de hoogte van het pensioen in artikel 19 van de AWW vastgelegd als een gefixeerd percentage (70%) van het wettelijk minimumloon. In de AWW was een limitatief aantal gronden opgesomd die tot intrekking van deze uitkering konden leiden. Uit artikel 8 van de AWW volgde dat, behoudens de bedoelde intrekkingsgronden, het recht op deze uitkering niet voor een onzekere periode was toegekend, maar vastgelegd tot het bereiken door de uitkeringsgerechtigde van de 65-jarige leeftijd.
Daaruit volgt dat deze uitkering naar hoogte, tijdsduur en onvoorwaardelijkheid voldoende concreet bepaalbaar is om te worden aangemerkt als een eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM.
Dat het recht op een nabestaandenuitkering op grond van de AWW niet afhankelijk was gesteld van het betalen van premie noch van loon- of inkomstenbelasting, en dat er ook geen direct verband bestond tussen de hoogte van de ten behoeve van de AWW geheven premie en de periode gedurende welke premie was betaald enerzijds en (de omvang van) de aanspraak op een AWW-uitkering anderzijds maakt het oordeel van de rechtbank voor dit geschil niet anders, aangezien dit er niet toe leidt dat niet meer voldoende duidelijk kan worden vastgesteld welke aanspraken op een uitkering eiseres op grond van de AWW kon maken.
Aangezien in artikel 67 van de Anw, zoals die op 1 juli 1996 in werking is getreden, is bepaald dat met ingang van 1 januari 1998 de hoogte van de nabestaandenuitkering mede afhankelijk is van ander inkomen, hetgeen ertoe heeft geleid dat met ingang van de laatste datum de uitkering van eiseres gedeeltelijk is ingetrokken op andere gronden dan opgenomen in de AWW, moet worden geoordeeld dat door de intrekking van de AWW en de vervanging ervan door de Anw sprake is van (gedeeltelijke) ontneming van een eigendomsrecht in de zin van het EVRM. Door de inwerkingtreding van de Anw heeft eiseres immers haar recht op de AWW-uitkering die tot haar 65e jaar was toegekend gedeeltelijk verloren. Dit zou alleen anders zijn geweest indien deze intrekking had plaatsgevonden op reeds ten tijde van de toekenning in de AWW genoemde gronden.
Dat op grond van artikel 67 van de Anw de rechtsgevolgen van de omzetting van de AWW-uitkering van eiseres in een Anw-uitkering pas na anderhalf jaar intreden, en niet reeds louter door de omzetting per 1 juli 1996, mist in dit opzicht relevantie, anders dan verweerder gelet op het gestelde in paragraaf 2.11 van zijn verweerschrift meent.
Deze eigendomsontneming dient derhalve te worden getoetst aan artikel 1 van het Eerste Protocol en tevens aan artikel 14 van het EVRM in verbinding daarmee.
5.2.2
In artikel 1, eerste en tweede volzin van het Eerste Protocol bij het EVRM is bepaald dat eigendom slechts kan worden ontnomen in het algemeen belang, onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
In dit geval vindt de gedeeltelijke intrekking van de uitkering plaats op grond van artikel 67 van de Anw, zodat aan het vereiste van een wettelijke grondslag is voldaan.
Bij de beoordeling van de vraag of de gedeeltelijke intrekking van de uitkering plaats vindt in het algemeen belang overweegt de rechtbank dat uit het arrest van het EHRM inzake James en anderen/Verenigd Koninkrijk van 1 februari 1986 (NJCM-bulletin 1986, 546) blijkt dat aan de nationale wetgever een ruime marge toekomt bij de beoordeling welke sociale en economische maatregelen in het algemeen belang wenselijk zijn, welke marge slechts wordt overschreden indien het oordeel van de wetgever kennelijk zonder redelijke grond ("manifestly without reasonable foundation") is. Dit oordeel heeft het EHRM herhaald in zijn arrest van 20 november 1995 inzake Pressos/België (NJ 1996, 593). Daarbij heeft het EHRM (in rechtsoverweging 37) geoordeeld dat ook politieke overwegingen een inbreuk op het eigendomsrecht (mede) kunnen rechtvaardigen. Verder blijkt uit dit arrest dat ook overwegingen van budgettaire aard voor de wetgever aanleiding mogen zijn een inbreuk te maken op een eigendomsrecht.
De rechtbank stelt tevens vast dat de "margin of appreciation" die de wetgever volgens het EHRM toekomt om in het algemeen belang inbreuk te maken op het eigendomsrecht ruimer is dan bij het beperken van andere door het EVRM gewaarborgde rechten. Anders dan bij die rechten het geval is, is een inbreuk op het eigendomsrecht niet alleen gerechtvaardigd wanneer deze noodzakelijk moet worden geacht in het algemeen belang, maar reeds wanneer deze in het algemeen belang wenselijk mag worden geoordeeld.
Een van de doelstellingen van de vervanging van de AWW door de Anw is het beperken van de uitgaven voor uitkeringen aan nabestaanden teneinde voor de toekomst een betaalbare voorziening voor nabestaanden te waarborgen. Voor een deel is dit ingegeven door de extra uitgaven die het gevolg zijn van de uit artikel 26 van het IVBPR voortvloeiende gelijkstelling van weduwnaars met weduwen. Verder heeft de wetgever zich op het standpunt gesteld dat de maatschappelijke veranderingen zoals die zich sedert het invoeren van de AWW hebben voltrokken, het mogelijk maken andere criteria aan te leggen voor de toekenning van nabestaandenuitkeringen. Naast de budgettaire doelstelling is de vervanging van de AWW door de Anw dan ook mede ingegeven door de wens van de wetgever om aan te sluiten bij die maatschappelijke veranderingen. Daarbij gaat het vooral om de toegenomen arbeidsparticipatie van (gehuwde) vrouwen en veranderde opvattingen over takenverdeling tussen mannen en vrouwen en de toename van het aantal vrouwen dat een inkomen uit arbeid heeft naast de nabestaandenuitkering.
Verder heeft de wetgever de gelijkstelling tussen weduwen en weduwnaars willen regelen, alsmede die tussen gehuwden en degenen die ongehuwd een gezamenlijke huishouding voeren.
Gelet op deze overwegingen van de wetgever bij het totstandbrengen van de Anw en de wijzigingswet ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de wetgever de ingreep in lopende AWW-uitkeringen niet in het algemeen belang wenselijk heeft mogen achten.
5.2.3
Uit de beide aangehaalde arresten volgt verder dat bij een maatregel waarbij inbreuk wordt gemaakt op het eigendomsrecht een "fair balance" moet worden bereikt tussen de algemene maatschappelijke belangen en de bescherming van de rechten van degene wiens eigendomsrecht wordt beperkt. Dat betekent dat de maatregel passend ("appropriate") moet zijn en niet onevenredig ("not disproportionate") mag zijn in verhouding tot de wenselijk geoordeelde doelstellingen.
Daarbij moet worden aangenomen dat de wetgever ook een ruime discretionaire marge toekomt bij de bepaling van de middelen om het met de wettelijke regeling beoogde doel te bereiken.
De gehanteerde middelen mogen verder niet in strijd zijn met internationale rechtsbeginselen, waarbij in dit geval aan het in artikel 14 van het EVRM gecodificeerde gelijkheidsbeginsel moet worden getoetst.
In dit verband oordeelt de rechtbank als volgt.
Uit het arrest inzake Pressos volgt dat eigendomsontneming zonder enige vergoeding en met terugwerkende kracht een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol betekent. Uit het arrest inzake James en anderen volgt dat bij onteigening een compensatie moet worden geboden die voldoende is om de nadelige gevolgen voor de degene die het recht wordt ontnomen niet onevenredig zwaar te laten wegen in verhouding tot de met de ontneming gemoeide algemene belangen.
Hieruit kan niet worden afgeleid dat een lopende uitkering niet door wijziging of intrekking van de wettelijke regeling waarop deze berust voor de toekomst mag worden ingetrokken. Mede gelet op het oordeel van de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens in de zaak Müller/Oostenrijk (rapport van 1 oktober 1975, Yearbook of the European Convention of Human Rights XIX, 1976, blz. 996) moet worden aangenomen dat artikel 1 van het Eerste Protocol intrekking van een lopende uitkering toelaat voor zover dat een passende maatregel is die geen onevenredig zware last legt op de betrokken uitkeringsgerechtigde.
In dit geval is geen sprake van intrekking van de uitkering met terugwerkende kracht. Verder is geen sprake van volledige intrekking van de uitkering, maar wel van een substantiële vermindering van de uitkering, tot maximaal, zoals in het geval van eiseres, een bedrag gelijk aan 4/7e deel van het WML oftewel ongeveer 57% van de (bruto) uitkering. Eiseres kan geen aanspraak maken op een andere sociale voorziening of verzekering in plaats van het gedeeltelijk ingetrokken weduwenpensioen. Aangezien het door de AWW verzekerde risico reeds voor de inwerkingtreding van de Anw was ingetreden, bestaat voor eiseres geen mogelijkheid om, anders dan voor wie dit risico nog niet is ingetreden, een particuliere verzekering ter dekking van dit risico af te sluiten, en heeft deze mogelijkheid ook niet opengestaan.
Verder is eiseres vanwege haar invaliditeit niet in staat om door middel van arbeid vervangende inkomsten te verwerven. Bovendien blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 67 van de Anw dat eiseres door de wetgever gerekend wordt tot een groep van personen van wie moet worden aangenomen dat zij, ongeacht of zij nog tot het verrichten van arbeid geschikt zijn, praktisch daartoe niet (meer) in staat moeten worden geacht vanwege hun geringe kansen op de arbeidsmarkt. Voor de groep voormalige AWW-gerechtigden waartoe eiseres behoort, bestaat dus feitelijk geen enkele compensatiemogelijkheid.
Om deze reden heeft de wetgever in artikel 67 van de Anw bepaald dat deze groep uitkeringsgerechtigden recht blijft houden op een nabestaandenuitkering, met dien verstande dat daarop afhankelijk van de aanwezigheid en de hoogte van een neveninkomen, na een overgangsperiode van anderhalf jaar, een korting wordt toegepast.
Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever op deze wijze een evenwicht heeft willen bereiken tussen drie onderling conflicterende belangen, te weten (1) de mate waarin inbreuk wordt gemaakt op het vertrouwen dat AWW-gerechtigden aan deze wettelijke regeling mochten ontlenen, (2) het verschil in behandeling tussen degenen die reeds een uitkering op grond van de AWW ontvingen en zij die een toekomstige aanspraak aan de AWW konden ontlenen niet groter laten uitvallen dan op grond van hun verschillende situatie is gerechtvaardigd en (3) de budgettaire doelstellingen van de Anw.
Ten aanzien van het eerste van deze belangen is hierboven reeds gebleken dat uit het EVRM geen absoluut recht op het ongestoord genot van eigendom voortvloeit, maar dat het wel zoveel mogelijk moet worden gerespecteerd.
Ten aanzien van het tweede belang stelt de rechtbank vast dat de wetgever heeft onderkend dat beide groepen niet als geheel gelijke gevallen zijn te beschouwen. Dat laat onverlet dat het standpunt van de wetgever dat het in het geheel niet toepassen van de inkomenstoets van de Anw op voormalige AWW-gerechtigden een al te ongelijke behandeling tussen bestaande en nieuwe gevallen zou veroorzaken niet als kennelijk onredelijk ("manifestly without reasonable foundation") kan worden aangemerkt.
Ten aanzien van het derde belang oordeelt de rechtbank dat gezien de omvang van de besparingen die resulteren uit de toepassing van artikel 67 op voormalige AWW-gerechtigden, 800 miljoen gulden alleen al in 1998, het nastreven van dit belang ook niet als kennelijk onredelijk kan worden aangemerkt.
Uit de omstandigheid dat de wetgever op goede gronden een afweging tussen deze belangen heeft gemeend te moeten maken, hetgeen aantasting van de rechtszekerheid van voormalige AWW-gerechtigden onvermijdelijk maakt, volgt dat voor zover eiseres het enkele feit dat haar uitkering gedeeltelijk is ingetrokken reeds als schending van artikel 1 van het Eerste Protocol aangemerkt wil zien, deze stelling niet als juist kan worden aanvaard.
5.2.4
De toetsing van artikel 67 van de Anw spitst zich daarom toe op de vraag of de mate waarin de uitkering van eiseres is verminderd voor de categorie AWW-gerechtigden waartoe zij behoort de toets aan artikel 1 van het Eerste Protocol in samenhang met artikel 14 van het EVRM kan doorstaan.
In het arrest van het EHRM van 21 februari 1997 inzake van Raalte/Nederland (AB 1997/431), heeft het EHRM overwogen dat de Verdragspartijen een "margin of appreciation" hebben bij de vaststelling of en tot welke hoogte verschillen in overigens vergelijkbare situaties een verschillende behandeling rechtvaardigen.
Het door de wetgever in dit geval gehanteerde middel van de inkomenstoets is bedoeld om de budgettaire doelstellingen van de Anw te bereiken alsmede de aanpassing van de nabestaandenverzekering bij de gewijzigde maatschappelijke verhoudingen. Aangezien dit middel als uitgangspunt heeft dat alleen bij aanwezigheid van een neveninkomen van meer dan geringe hoogte een daaraan evenredige vermindering van de uitkering wordt toegepast, kan niet worden geoordeeld dat het niet als passend kan worden aangemerkt.
Bij de toepassing van de inkomenstoets wordt onderscheid gemaakt naar inkomen uit arbeid en inkomen in verband met arbeid (waaronder een invaliditeitspensioen zoals dat van eiseres), in die zin dat naast het vrij te laten deel van het inkomen dat gelijk is aan 70% van het bruto-WML, ingeval van inkomen uit arbeid nog eens éénderde deel van het meerdere inkomen buiten beschouwing wordt gelaten.
De mate waarin neveninkomen uit arbeid tot korting op de nabestaandenuitkering leidt kan naar het oordeel van de rechtbank niet als disproportioneel worden aangemerkt.
Omtrent de verdergaande korting ingeval van een neveninkomen uit een inkomensdervingsuitkering overweegt de rechtbank het volgende.
Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Anw blijkt dat dit onderscheid is gemaakt om de uitkeringsgerechtigden die inkomen uit arbeid hebben respectievelijk tot het verwerven van een dergelijk inkomen in staat zijn niet te ontmoedigen hun inkomen uit arbeid te verhogen door meer uren te gaan werken danwel om de arbeidsmarkt weer te betreden.
De consequentie hiervan is dat iemand zoals eiseres die vanwege volledige permanente arbeidsongeschiktheid niet meer tot het verwerven van nieuwe inkomsten in staat is met een hogere korting op de uitkering kan worden geconfronteerd dan degene die de financiële gevolgen van de korting, althans in theorie, nog ongedaan kan maken.
Bovendien blijkt uit de overwegingen van de wetgever bij het totstandbrengen van het oorspronkelijke artikel 67 en de wijzigingswet dat vrijwel de gehele groep voormalige AWW-gerechtigden met een inkomen uit een inkomensdervings- uitkering die gevolgen ondervindt van de inkomenstoets in de praktijk nauwelijks reële kansen op (verdere) arbeidsparticipatie heeft. Dit geldt niet alleen degenen die inkomen ontvangen uit een arbeidsongeschiktheids-verzekering, die immers dient ter compensatie van gederfd inkomen uit arbeid tengevolge van ziekte of ongeval, maar ook degenen die een uitkering ontvangen in verband met werkloosheid, aangezien ook voor hen moet worden aangenomen dat zij de inkomensderving in verband waarmee zij deze uitkering ontvangen niet door middel van inkomen uit arbeid kunnen compenseren. In de oorspronkelijke tekst van artikel 67 van de Anw was om deze reden een onderscheid gemaakt tussen uitkeringsgerechtigden ouder dan veertig jaar, geboren voor respectievelijk na 1 januari 1941, waarbij de eerste groep geacht werd geen reele arbeidskansen meer te hebben. Bij de wijzigingswet is dit onderscheid vervallen, als zijnde een gebleken onbillijkheid voor de na die datum geboren groep. Dat aan het onderscheid tussen voormalige AWW-gerechtigden met een inkomen uit arbeid enerzijds en met een inkomensdervingsuitkering anderzijds budgettaire belangen (mede) ten grondslag liggen is niet gebleken. Uit de cijfers die de Staatssecretaris van SZW aan de Tweede Kamer heeft verstrekt in het kader van de behandeling van de wijzigingswet (Kamerstukken II, 1997/98, 25 900, nr.6) blijkt bovendien dat van de 43.500 voormalige AWW-gerechtigden die medio 1998 een verminderde uitkering ontvingen tengevolge van de inkomenstoets, anders dan vanwege een gezamenlijke huishouding, de ruime meerderheid inkomen uit arbeid had en slechts een minderheid inkomen in verband met arbeid.
Dit brengt de rechtbank tot het oordeel dat het onderscheid dat in artikel 67, tweede lid, van de Anw is gemaakt tussen AWW-gerechtigden met inkomen uit arbeid enerzijds en inkomen in verband met arbeid anderzijds, waarbij op de tweede categorie een zwaardere last wordt gelegd, onvoldoende objectief kan worden gerechtvaardigd. In zoverre heeft de wetgever dus de grenzen die het EVRM stelt aan de mogelijkheid inbreuk te maken op het eigendomsrecht overschreden.
Daarom is in zoverre sprake van een schending van artikel 14 in verbinding met artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM.
Artikel 67, tweede lid, van de Anw dient daarom, voor zover daaruit volgt dat inkomen uit arbeid op andere wijze bij de inkomenstoets wordt betrokken dan inkomen in verband met arbeid, gelet op artikel 94 van de Grondwet buiten toepassing te worden gelaten.
In het kader van de toetsing aan het EVRM heeft eiseres tenslotte nog aangevoerd dat artikel 67 van de Anw discrimineert naar vermogen. Inkomen uit vermogen wordt voor de toepassing van de inkomenstoets namelijk geheel buiten beschouwing gelaten.
Verweerder heeft gewezen op de redenen die de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis heeft gehad om inkomen uit vermogen buiten beschouwing te laten bij de inkomenstoets in de Anw. De voornaamste overweging, zo blijkt hieruit, is dat het vermogen waaruit inkomsten worden betrokken doorgaans is opgebouwd uit inkomen uit arbeid. Door zowel het inkomen uit arbeid waaruit de vermogensopbouw resulteert, alsook de inkomsten uit dat opgebouwde vermogen bij de inkomenstoets te betrekken wordt het inkomen dat als uiteindelijke bron van oorsprong de verrichte arbeid heeft naar de opvatting van de wetgever dubbel bij deze toets betrokken. Hoewel eiseres kan worden toegegeven dat op deze redengeving kan worden afgedongen dat niet ieder inkomengenererend vermogen is opgebouwd uit inkomsten uit arbeid ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de wetgever in dit opzicht zijn beoordelingsmarge heeft overschreden.
5.3
Artikel 26 van het IVBPR luidt:
" Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status."
Aangezien de beschermende werking van artikel 26 van het IVBPR niet verder strekt dan die van artikel 14 EVRM in verbinding met artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM behoeft aan deze bepaling gelet op hetgeen hiervoor is overwogen niet meer afzonderlijk te worden getoetst.
5.4
Aangezien eiseres met haar beroep tracht te bewerkstelligen dat de uitkering zoals zij die op grond van de AWW ontving geheel onaangetast blijft, en de bovenstaande toetsing aan het EVRM en het IVBPR niet tot die uitkomst leidt dient ook het beroep van eiseres op de door haar aangehaalde normverdragen, te weten ILO-Verdragen 121 en 128 en de Code, te worden beoordeeld.
5.4.1
Verweerder heeft in dit verband aangevoerd, onder verwijzing naar de totstandkomingsgeschiedenis en de preambules van deze verdragen, dat daaraan rechtstreekse werking moet worden ontzegd.
Bij de beoordeling van dit verweer beschouwt de rechtbank als richtinggevend de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 29 mei 1996, AB 1996, 501.
Deze uitspraak is gedaan met betrekking tot het Verdrag van de Internationale Arbeidsorganisatie Nr.102, dat evenals de ILO-Verdragen 121 en 128 een zogenoemd normverdrag inzake sociale zekerheidsrechten is.
Uit deze uitspraak blijkt dat naar de opvatting van de Centrale Raad de volgende criteria bepalend zijn voor de beantwoording van de vraag of een bepaling uit een normverdrag als een ieder verbindend moet worden aangemerkt.
Het recht op de verstrekking, waaronder naar het oordeel van de rechtbank begrepen dient te worden het recht op een geldelijke uitkering, moet in het normverdrag voldoende duidelijk zijn omschreven, en verder moet het recht op de verstrekking in de verdragsbepaling imperatief zijn geredigeerd, in het bijzonder voor zover een minimumverstrekking is voorgeschreven.
Hieruit leidt de rechtbank af dat volgens de Centrale Raad niet bepalend is of uit een normverdrag zelf expliciet blijkt dat de verdragsluitende partijen rechtstreekse werking aan (onderdelen van) het verdrag hebben willen toekennen, maar dat dit per (samenstel van) bepalingen beoordeeld dient te worden.
Eiseres heeft de volgende concrete bepalingen in de drie normverdragen ingeroepen.
Artikel 25 van ILO-Verdrag 128, betreffende uitkeringen bij invaliditeit en ouderdom en aan nagelaten betrekkingen, luidt als volgt:
" De in de artikelen 23 en 24 bedoelde uitkering moet worden verleend tijdens de gehele duur van de eventualiteit."
Artikel 9, derde lid, van ILO-Verdrag 121, betreffende de prestaties bij arbeidsongevallen en beroepsziekten, luidt, voor zover voor dit geschil relevant, als volgt:
" De prestaties moeten worden verleend tijdens de gehele duur van het door verzekering gedekte geval. "
Artikel 36, eerste lid, van de Code, luidt, voor zover voor dit geschil relevant, als volgt:
" In geval van het overlijden van de kostwinner zal de uitkering bestaan in een periodieke betaling, berekend overeenkomstig de bepalingen van hetzij artikel 65, hetzij van artikel 66."
Artikel 37 van de Code luidt, voor zover relevant, als volgt:
" De in artikel 36 vermelde uitkering moet tijdens het door de verzekering gedekte geval ten minste worden gewaarborgd, indien het periodieke betalingen ter zake van het overlijden van de kostwinner betreft, aan diens weduwe en diens kinderen."
Artikel 64 van de Code luidt als volgt:
" De in de artikelen 62 en 63 bedoelde uitkeringen moeten worden toegekend tijdens de gehele duur van het door de verzekering gedekte geval."
De rechtbank verstaat de stellingen van eiseres zo dat deze bepalingen moeten worden aangemerkt als inhoudende een absoluut verbod op het zowel geheel als gedeeltelijk intrekken van een eenmaal toegekende nabestaandenuitkering zolang de verzekerde eventualiteit voortduurt, welke verbod gelet op de door de Centrale Raad van Beroep geformuleerde criteria als een ieder verbindend moet worden aangemerkt.
5.4.2.
In artikel 36, eerste lid, van de Code wordt aanspraak gegeven op een periodieke uitkering aan de nagelaten betrekkingen van een kostwinner die is overleden tengevolge van een arbeidsongeval of beroepsziekte.
Deze aanspraak is nader gespecificeerd als betrekking hebbend op een periodieke uitkering berekend overeenkomstig artikel 65 danwel artikel 66.
Bij de uitwerking van deze verdragsbepaling in de Nederlandse nationale wetgeving is in de AWW gekozen voor een uitkering overeenkomstig artikel 66.
Het minimumniveau van de ingevolge dit artikel te waarborgen uitkering is ingevolge artikel 66, eerste lid in verbinding met de bijgevoegde tabel, voor de model-uitkeringsgerechtigde, 40% van het loon van een volwassen ongeschoolde arbeider, en ingevolge artikel 66, derde lid, voor de andere gerechtigden zodanig dat het uitkeringsniveau in redelijke verhouding staat tot dat van de model-gerechtigde.
De artikelen 62 tot en met 64 van de code zien op uitkeringen aan nagelaten betrekkingen.
In artikel 62 is voor de hoogte van de minimumuitkering eveneens verwezen naar de artikelen 65 en 66.
Getoetst aan de door de Centrale Raad van Beroep geformuleerde criteria is de rechtbank van oordeel dat uit de artikelen 37, in verbinding met 36 en 66, respectievelijk de artikelen 64, in verbinding met 62 en 66, een aanspraak voortvloeit voor een nabestaande op een uitkering van tenminste 40% van het loon van een volwassen ongeschoolde arbeider voor de model-uitkeringsgerechtigde en een evenredige uitkering voor andere gerechtigden gedurende de gehele duur van de eventualiteit, die zodanig duidelijk is omschreven dat, in combinatie met de imperatieve redactie van deze artikelen, deze bepalingen als een ieder verbindend moeten worden aangemerkt.
5.4.3
De in artikel 9, eerste lid, van ILO-Verdrag 121 gewaarborgde prestatie voor nagelaten betrekkingen van werknemers die zijn overleden tengevolge van een beroepsziekte of beroepsongeval is nader gespecificeerd in artikel 18 van dit Verdrag als een periodieke betaling berekend overeenkomstig artikel 19 of 20.
Voor de Nederlandse situatie moet deze uitkering worden berekend overeenkomstig artikel 20.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, in verbinding met Tabel II bij het Verdrag, is de minimum-uitkering voor de model-uitkeringsgerechtigde 50% van het loon van een volwassen ongeschoolde mannelijke arbeider.
In artikel 20, derde lid, is de hoogte van de uitkering voor de andere gerechtigde bepaald op een zodanige hoogte dat deze in een evenredige verhouding staat tot de uitkering van de model-uitkeringsgerechtigde.
Uit artikel 9, derde lid, in verbinding met 20, vloeit naar het oordeel van de rechtbank een aanspraak voort voor de nabestaande van een door een beroepsongeval of -ziekte omgekomen kostwinner op een uitkering van tenminste 50% van het loon van een volwassen ongeschoolde arbeider voor de model-uitkeringsgerechtigde en een evenredige uitkering voor andere gerechtigden gedurende de gehele duur van de eventualiteit, die zodanig duidelijk is omschreven dat, in combinatie met de imperatieve redactie van deze artikelen, deze bepalingen als een ieder verbindend moeten worden aangemerkt.
5.4.4
In artikel 23 van ILO-Verdrag 128 is aanspraak gegeven op een uitkering aan nagelaten betrekkingen in de vorm van een periodieke betaling berekend overeenkomstig, wanneer alle ingezetenen worden beschermd, artikel 28.
Ingevolge artikel 28, aanhef en onder c, in verbinding met artikel 27, eerste lid en de Tabel bij het Verdrag, heeft de model-uitkeringsgerechtigde minimaal aanspraak op een uitkering van 45% van het loon van een volwassen ongeschoolde mannelijke arbeider.
Ingevolge artikel 28, aanhef en onder c, in verbinding met artikel 27, derde lid, hebben de andere uitkeringsgerechtigden minimaal recht op een uitkering die in een redelijke verhouding staat tot die van de model-gerechtigde.
Uit artikel 25, in verbinding met 23, 27, eerste en derde lid en 28, onder c, vloeit naar het oordeel van de rechtbank een aanspraak voort voor de nabestaande van een door een beroepsongeval of -ziekte omgekomen kostwinner op een uitkering van tenminste 45% van het loon van een volwassen ongeschoolde arbeider voor de model-uitkeringsgerechtigde en een evenredige uitkering voor andere gerechtigden gedurende de gehele duur van de eventualiteit, die zodanig duidelijk is omschreven dat, in combinatie met de imperatieve redactie van deze artikelen, deze bepalingen als een ieder verbindend moeten worden aangemerkt.
5.4.5
De meest vergaande bescherming ten aanzien van de hoogte van de uitkering gedurende de duur van de verzekerde eventualiteit wordt, naar blijkt uit het bovenstaande, geboden in ILO-Verdrag 121. Aangezien tussen partijen niet in geschil is dat de doodsoorzaak van de echtgenoot van eiseres als een beroepsongeval dient te worden aangemerkt, is dit Verdrag ook op haar situatie van toepassing.
Onder het begrip "loon van een volwassen ongeschoolde mannelijke arbeider" moet naar het oordeel van de rechtbank worden verstaan voor de Nederlandse situatie het WML.
De model-uitkeringsgerechtigde als bedoeld in de normverdragen is, voor zover voor dit geschil relevant, de weduwe met twee kinderen.
Als kinderen worden in deze normverdragen aangemerkt kinderen van wie de leerplichtige leeftijd nog niet is verstreken of kinderen die nog niet de 15-jarige leeftijd hebben bereikt, waarbij de hoogste van de twee leeftijden in aanmerking dient te worden genomen.
In ILO-Verdrag 121 wordt bovendien als "kind" aangemerkt een kind dat, onder bij nationale wetgeving vastgestelde voorwaarden, een leeftijd die hoger is dan de hierboven bedoelde nog niet heeft bereikt wanneer het kind wordt opgeleid voor een beroep, zijn studie voortzet of lijdende is aan een chronische ziekte of een gebrek waardoor het niet geschikt is tot het verrichten van enige beroepsarbeid.
Aangezien eiseres geen nieuwe gezamenlijke huishouding is gaan voeren duurt de verzekerde eventualiteit in de zin van de normverdragen in haar geval nog steeds voort.
Aangezien eiseres op 1 januari 1998 geen kinderen als bedoeld in de normverdragen ten hare laste meer had, is zij geen model-uitkeringsgerechtigde als bedoeld in de normverdragen, maar een andere uitkeringsgerechtigde.
Derhalve dient te worden beoordeeld of de uitkering zoals eiseres die vanaf 1 januari 1998 ontvangt voldoet aan de norm dat deze in een redelijke verhouding moet staan tot de uitkering van de model-uitkeringsgerechtigde.
Daartoe dient eerst te worden nagegaan of de model-uitkeringsgerechtigde bij wie de verzekerde eventualiteit op 1 juli 1996, de datum van de inwerkingtreding van de Anw, reeds was ingetreden, met ingang van 1 januari 1998 een uitkering krachtens de Anw ontvangt die voldoet aan de minimumnorm van 50% van het WML, aangezien anders geen deugdelijke maatstaf voorhanden is om de evenredigheid van het uitkeringsniveau van eiseres aan af te meten.
Uit artikel 67 van de Anw volgt dat de model-uitkeringsgerechtigde zonder verder inkomen recht behoudt op een nabestaandenuitkering van 70% van het bruto-WML, vermeerderd met kinderbijslaguitkeringen. Ingeval van inkomen naast de nabestaandenuitkering blijft minimaal een uitkering van 30% van het bruto-WML in stand die vermeerderd met de kinderbijslag voor twee kinderen de norm van 50% van het bruto-WML overschrijdt.
Aan de uit ILO-Verdrag 121 voortvloeiende norm voor de model-uitkeringsgerechtigde is dus voldaan, en daarmee ook aan de voor deze uitkeringsgerechtigde geldende minimumnorm in ILO-Verdrag 128 en de Code.
De nabestaandenuitkering voor de andere uitkeringsgerechtigden is ingevolge artikel 67 Anw gelijk aan die van de model-uitkeringsgerechtigde als bedoeld in deze drie normverdragen, en dus kan er geen grond zijn voor het oordeel dat die uitkering niet evenredig is aan die voor de model-uitkeringsgerechtigde.
5.5
Tenslotte heeft eiseres aangevoerd dat artikel 67 van de Anw een zodanige inbreuk maakt op algemene rechtsbeginselen, vooral het rechtszekerheids- en het evenredigheidsbeginsel, dat de rechtbank daarom met doorbreking van artikel 120 van de Grondwet artikel 67 aan deze beginselen behoort te toetsen.
De rechtbank begrijpt deze stelling zo dat eiseres meent dat zich gronden voordoen zoals bedoeld in het arrest van de Hoge Raad van 14 april 1989, (AB 1989, 207), die toetsing door de rechter van een wet in formele zin aan algemene rechtsbeginselen, zoals het door eiseres met nadruk genoemde rechtszekerheidsbeginsel, mogelijk maken.
In dit arrest heeft de Hoge Raad aangegeven dat artikel 120 van de Grondwet er niet aan in de weg staat dat een wet in formele zin door de rechter buiten toepassing wordt gelaten indien strikte wetstoepassing in verband met in die wet niet verdisconteerde omstandigheden in strijd zou komen met een fundamenteel rechtsbeginsel. Dergelijke omstandigheden heeft eiseres niet aangevoerd. De redenen waarom zij meent dat artikel 67 van de Anw een inbreuk is op algemene rechtsbeginselen zijn alle door de wetgever bij de totstandkoming van de Anw betrokken, en hebben geleid tot de hierboven in paragraaf 5.2 besproken afweging van belangen die aan de huidige inhoud van artikel 67 ten grondslag ligt. Hierbij is van wezenlijk belang dat de wetgever, mede naar aanleiding van bezwaren vanuit de maatschappij zoals door eiseres in deze procedure verwoord, de oorspronkelijke overgangsregeling van artikel 67 van de Anw heeft aangepast om tegemoet te komen aan in de praktijk gebleken onbillijkheden. De rechtbank voegt hieraan nog toe dat uit niets is gebleken dat de gevolgen die artikel 67 Anw voor eiseres heeft niet door de wetgever zijn voorzien en niet zijn bedoeld.
Daaruit volgt dat eiseres in wezen van deze rechtbank verlangt dat zij artikel 67 van de Anw verbindende kracht ontzegt omdat deze wetsbepaling naar haar inhoud onbillijk en in strijd met algemene rechtsbeginselen zou zijn. Uit het genoemde arrest van de Hoge Raad volgt dat de rechtbank daardoor evenwel de in artikel 120 van de Grondwet en artikel 11 van de Wet Algemene Bepalingen gestelde grenzen van haar toetsingsbevoegdheid zou overschrijden.
Overigens merkt de rechtbank op dat uit hetgeen hierboven is overwogen in het kader van de toetsing aan internationale verdragsbepalingen volgt dat een toetsing aan algemene rechtsbeginselen geen ander resultaat zou opleveren dan reeds uit die toetsing is gevolgd.
Verder doet zich thans geen geval voor zoals dat waarop het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 1993 (NJ 1995, 704) betrekking heeft. Door de wetgever is nimmer een rechtens te honoreren toezegging gedaan dat bij wijziging van de nabestaandenwetgeving de bestaande uitkeringen ongemoeid zouden blijven noch na de inwerkingtreding van de Anw dat aanpassingswetgeving tot stand zou worden gebracht waarbij het recht van eiseres op een AWW-uitkering ten volle zou worden hersteld.
5.6
Gelet op het vorenstaande dient het beroep gegrond te worden verklaard aangezien de bestreden besluiten berusten op toepassing van het onderdeel van artikel 67, tweede lid, van de Anw dat de toets aan het EVRM niet kan doorstaan.
Deze besluiten dienen daarom te worden vernietigd.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de door eiseres in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten. Deze kosten zijn op voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op ? 2.130,--. Daarbij is 1 punt toegekend voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, beide door een beroepsmatig rechtsbijstandsverlener. De wegingsfactor is vastgesteld op 1,5 (zwaar).
6. Beslissing.
De Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
Verklaart het beroep gegrond;
Vernietigt de bestreden besluiten;
Bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt verweerder in de kosten tot een bedrag van ? 2.130,--, onder aanwijzing van de Sociale Verzekeringsbank als rechtspersoon die deze kosten aan eiseres dient te vergoeden;
Gelast de Sociale Verzekeringsbank als rechtspersoon aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van ? 55,-- te vergoeden.
7. Rechtsmiddel.
Onverminderd het bepaalde in artikel 6:13, juncto artikel 6:24 Awb kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan tegen deze uitspraak binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep.
Aldus gegeven door mr J.L. Verbeek, mr J.L.W. Aerts en mr C.J. Borman en in het openbaar uitgesproken op 16 februari 1998, in tegenwoordigheid van de griffier F.P. Krijnen.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
